我國海洋污染防治法修正應有更新的思維
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- 發佈於：2023-02-21, 週二 10:07
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我國海洋污染防治法修正應有更新的思維：
船舶油污不應再是現代海洋污染的原罪
現行海洋污染防治法(以下簡稱海污法)於2000年11月1日公布實施，不到2個半月的2001年1月14日就發生墾丁龍坑的阿瑪斯號礦沙船油污案。的確，基於國際先前發生的許多重大船舶油污案，以及從油污的巨災可見的高聚焦性，無論從當時的立法或社會氛圍：形同認定『海污等於油污』！加上我國長期無法參與國際公約，國內行政立法偏好選擇性立法的結果，我國2000年的海污法堪可謂全球最為嚴格的海污立法當不為過，比美國的1990年油污染法OPA還要嚴格。現行海污法與國際規範差異最大且最受航運業者詬病者，包括油污無法主張責任限制、無免責事由、應負責之人範圍過廣、人員留置、財務擔保基礎不同於國際規範等。
全球海洋污染源百分比的完整統計資料不多見，最權威者仍為30年前聯合國環境署(UNEP)於1991年關於全球海洋污染源的統計資料。依該資料，既使於1990年代，來自船運溢油(shipping spills)亦僅佔其中的12%，海洋污染最大污染源是與大家都有關的陸源徑流污染(land runoff)達44%，其次是空氣排放污染(airborne emissions)33%，之後為海洋棄置(ocean dumping)污染10%，及離岸設施油氣污染(offshore oil and gas)為1%。
自UNEP資料發佈以來，在IMO及世界各國等努力下，油輪雙殼船強制適用等船舶設計結構方面的改進、STCW及ISM等人員管理層面的強化，海上運輸因風險高，雖然每年還是會發生若干油污事件，但與1990年代相較，這20、30年來，船舶油污事件已大幅降低，從ITOPF每年發佈的超過7噸以上的油輪溢油統計，迄至2020年，全球油輪油污事故已從1970年代平均每年78.8起的最高峰，漸次滑落到1990年代平均35.8起，2000年代的18.1起、2010年代以後的6.3起。換言之，如反推回1991年UNEP的數據，今日來自船舶的油污染可能已遠低於當時所統計的12%。於今日，隨著可見污染類型的降低、氣候變遷、生態永續等議題的著重，海洋污染的著重點，已從有形可見轉向無形不可見，包括重金屬、塑料廢棄物(含塑膠微粒)、化學品、藥物、殺蟲劑、化肥等污染。依據波士頓大學的全球健康(Annals of GlobalHealth)2019年度報告，前述海洋污染源主要來自陸源污染，約佔全球海洋污染來源平均值80%；且依據歐洲環境署(EEA)統計資料，重金屬、化學品及海廢於歐洲某些區域海域，例如波羅地海佔96%、黑海佔91%、地中海佔87%不等。過去半世紀，東亞及東南亞一直的海洋重金屬污染最嚴重區域，佔全球近50%。全球海洋廢棄物(90％為塑膠製品)從1990年代約15億噸增加至2015年代的80億噸，2025年預估達150億噸。工業化學品產量指數，也從1987年代的45%，快速提升至2020年的150%。本人引用前述數據，不是在為船舶油污找理由，找藉口。船舶油污仍然重要，但從比重上來說，其重要性真得已遠不如前。此海洋環境保護及污染防治的思潮變動，是海污法修正必須正視的核心方向。前述各數據其實無須本人引用，這應該是我國海洋環境保護機關本應知曉的事。
反觀本次即將送行政院院會審議的海污法草案，從2017年4月環保署起草擬定，2017年6月草案公告；2018年4月移交給新成立的海洋委員會，海洋委員會接續研修，2020年7月再次草案公告，因有不少爭議，直至2022年底草案才送行政院。綜評本次送院的海污法修正草案，是在現行海污法的窠臼下，完全無視晚近海洋污染的思潮，適用範圍加大、責任及罰則加重、限制更嚴、另外增收海污費及設立海污基金等。現行海污法與國際規範差異最大且最受航運業者詬病者，包括油污無法主張責任限制、無免責事由、應負責之人範圍過廣、人員留置、財務擔保基礎不同於國際規範等事項完全保留外，罰則不分故意過失，都是與國際公約規範嚴重背離的項目。
以海污費徵收及設立海污基金為例，主要徵收對象是原油進口業者，核心徵收依據為1971年基金公約。我國因非1971年基金公約會員國，建立自己的『油污基金』以因應油污損害不夠賠、找不到人賠的處境，無可厚非。本人也支持徵收及設置，因假設我國為1971年基金公約會員國，這些業者本來就要繳交，他們已經超過50年沒繳了。但，基金公約的核心目的是與1969年CLC(油污染民事責任公約)相搭配，由油輪運送人及貨油進口商(dirty cargo)一起來承擔油污損害，這是國際油污責任妥協下的平衡結果，也是國際油污責任採用較為嚴格的次嚴格責任(semi-strict liability僅極少數情況方可主張免責，CLC公約第3條第2項)、峽道型責任(channeling liability僅船舶登記所有權人為責任主體，CLC公約第1條第3款)、責任基礎加重下得主張責任限制(limitation of liability)的平衡規範(CLC公約第5條)、以及油污責任能有效確保所搭配的財務擔保制度(financial security，CLC公約第7條)等完整規範制度下的環節。但在本次修法仍維持『海污等於油污』的舊思維下，原油進口商必須承擔絕大多數的海污費支付責任，而所徵收的海污費所建立的海污基金又非完全針對油污補償為使用。無論以前環保署時代一直強調『污染者付費』，基金等行政公課的使用強調專款專用，本次海污法草案的修正均存在著嚴重問題。
2017年4月環保署草案，雖有不足，但在本人的勸說下，尚納入若干國際規範，如責任限制等。於2017年10月23日航港局所舉辦針對當時環保署草案的公聽會上，本人語重心長地表示：『本人協助環保署處理海污事件十多年，好不容易讓他們瞭解海污事件為海事事件，海污事件可主張責任限制的想法；草案雖未達業者能完全符合國際規範的理想，但畢竟有跨出一步；環保署至少與海洋污染有直接關連，但海洋保育與海洋污染的連結度更低了，未來海污業務由海委會/海保署主導後，不知還要多久，他們才能瞭解。』未料，本人前述一席話真的一語成讖，本次海委會/海保署主導下的海污法修正，不僅未向國際規範靠近，反而更進一步背離了國際規範。海污國際性質特強，我們真得還有很長的路要走。
輔仁大學法律學院黃裕凱教授 2023.2.21